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Reforma Administrativa (PEC 32/2020) e Inseguranças Jurídicas

domingo 4 de outubro de 2020, por José Celso Cardoso Jr.,

Estimad@s leitor@s, bom dia! Após várias semanas escrevendo sobre cada uma das sete dimensões em curso do desmonte do Estado nacional no Brasil, chegamos na quinzena anterior ao tema da reforma administrativa proposta pelo governo Bolsonaro/Guedes, ela mesma um dos eixos centrais do referido desmonte.

Pois a dita reforma é também composta por múltiplas dimensões, razão pela qual nos propomos, aqui neste espaço quinzenal, a apresentar e problematizar algumas de suas principais implicações para o Estado brasileiro, suas organizações, políticas, serviços e servidores públicos, estes os principais alvos diretos das medidas contidas na PEC 32 de 2020. Há ao menos 3 aspectos críticos que precisam ser destacados negativamente:

• a proposta prevê o fim do RJU [1] para novos ingressantes, exceção feita àqueles que ingressarem nos chamados cargos típicos de Estado, os quais tampouco estão definidos na PEC, reforçando a ideia de que esse conceito já está, em si mesmo, ultrapassado; afinal, o que seria mais típico de Estado no atual contexto pandêmico que as carreiras das áreas de saúde, assistência social, educação e meio-ambiente? Para as demais formas de contratação previstas na PEC, prevê-se o fim da estabilidade funcional dos servidores nos respectivos cargos públicos, introduzindo-se, a partir de então, problemas notórios de assédio moral e institucional contra funcionários e organizações, riscos de fragmentação e descontinuidade das políticas públicas de caráter permanente e aumento da incerteza da população e mesmo dos empresários com relação à qualidade, tempestividade e cobertura social e territorial das entregas de bens e serviços por parte do Estado.

• a proposta prevê a explicitação – com sua respectiva priorização – do princípio da subsidiariedade, por meio do qual inverter-se-á o espírito original da CF-1988, fazendo com que o Estado atue de forma subsidiária, coadjuvante – poderíamos dizer, subalterna – aos setores empresariais lucrativos na provisão de bens e serviços à sociedade. O Estado auxiliaria e supriria a iniciativa privada em suas deficiências e carências, só substituindo-a excepcionalmente. A atuação do Estado seria a exceção, não a regra. Se aprovada, é claro que esta proposta reforçará sobremaneira os vetores de exclusão, desigualdades, pobreza e heterogeneidades já presentes em larga escala na realidade brasileira.

• a proposta prevê a criação de super poderes ao presidente da República, ao transferir para seu raio de discricionaridades as decisões (unilaterais) sobre criação ou destruição de organizações, carreiras e cargos no âmbito da administração pública federal. Obviamente, esta medida, em si mesma antirrepublicana e antidemocrática, reforçará os traços patrimoniais-oligárquicos da cultura política tecnocrática e autoritária brasileira, que de modo lento estava sendo transformada desde a CF-1988 pela ampliação da transparência e da participação cidadã no trato da coisa pública.
Além desses, é preciso destacar alguns outros aspectos que serão, igualmente, fonte de enorme insegurança jurídica, caso a PEC seja aprovada nos moldes em que está redigida, a saber:

• Ela busca introduzir princípios e conceitos demasiadamente vagos e indeterminados: “(...) no atinente à principiologia encampada pela PEC, a rigor, não existe nenhum progresso substancial em matéria de segurança jurídica e, ao revés, resulta mais obscura e nebulosa a redação do art. 37, promovendo a reescrita imotivada da regência principiológica das relações administrativas.” (Fonacate, 2020).

• Ela suscita pronunciada insegurança jurídica para os atuais e futuros funcionários públicos, sob quaisquer dos regimes previstos de contratação, mesmo para os ocupantes dos chamados cargos efetivos e típicos de Estado, como advogados públicos, auditores, policiais, controladores, entre outros: “A insegurança jurídica, que emana da PEC 32/2020, é agravada, desde o nascedouro, pelo erro de diagnóstico: supõe que o problema central esteja na estabilidade do servidor público, não percebendo que (a) existe a possibilidade, em relação às atividades-meio, de adotar o regime de emprego público, mesmo em pessoas jurídicas de direito público (como reconheceu o STF) e (b) a avaliação precípua de desempenho tem que começar pela alta gestão, mediante fixação motivada (Lei 9.784/99, art. 50) e objetiva de metas e prioridades.” (Fonacate, 2020).

• O mesmo vale para a relação entre poderes: “(...) o hiperexecutivismo extremado da PEC contrasta com a imprescindível harmonia entre os poderes (CF, art. 2º) e o faz sem proveito algum para a qualificação prestacional dos serviços públicos, único objetivo legítimo para uma reforma administrativa. Por todos os ângulos, não andou bem a PEC 32, ao tender a abolir a cláusula pétrea da separação de poderes.” (Fonacate, 2020).

• A PEC 32/2020 causa insegurança jurídica ao modificar a disciplina sobre as empresas públicas e as sociedades de economia mista: “A PEC 32 postula modificar, com a imprecisão reiterada, o art. 173, da CF (que versa sobre estatais e sociedades de economia mista), estatuindo a vedação de reservas de mercado que beneficiem agentes econômicos privados, empresas públicas ou sociedades de economia mista ou que impeçam a adoção de novos modelos favoráveis à livre concorrência, exceto nas hipóteses expressamente previstas na Constituição. Sucede que nada explica sobre o que seriam os referidos novos modelos. Indefinições graves desse tipo ilustram bem o estilo pouco cuidadoso da PEC. A par disso, sobejam mecanismos constitucionais (art. 170) e infraconstitucionais para a salvaguarda da livre concorrência.” (Fonacate, 2020).

Tudo somando, seja por desconhecimento ou má-fé, há vários aspectos negligenciados no debate sobre a reforma administrativa, fato este que torna indispensável prover insumos para uma discussão mais transparente e qualificada sobre as razões teóricas e históricas acerca de temas tão complexos e intrincados quanto os da estabilidade, remuneração, capacitação, cooperação e representação no setor público, todos esses, fundamentos da ocupação e do próprio desempenho da força de trabalho a mando do Estado e a serviço da sociedade.

Tanto na Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) quanto na Constituição Federal Brasileira (1988), o direito ao trabalho digno (ou trabalho decente, conforme a Organização Internacional do Trabalho - OIT), aparece como elemento central e estruturante da sociedade. Neste sentido, ao falarmos do tema emprego público, estamos na realidade falando de parcela de postos de trabalho criados por decisão e demanda política do Estado, com vistas tanto a uma ocupação institucional condizente, proporcionada pelo poder público, como visando incrementar uma das capacidades estatais fundamentais na contemporaneidade, para colocar em marcha políticas públicas de vários tipos e abrangências.

Desta feita, o emprego público tende a ser não apenas um emprego de qualidade e dignidade elevadas no espectro total de ocupações em uma sociedade emergente como a brasileira, como ainda se reveste de atribuições e competências algo distintas daquelas que prevalecem no mundo das contratações privadas. De um lado, tende a ser uma ocupação de qualidade relativa elevada, porque sendo o Estado o empregador em primeira instância, há obviamente a necessidade de que se cumpram todos os requisitos legais e morais mínimos à contratação e manutenção desses empregos sob sua custódia e gestão. Requisitos esses que dizem respeito, basicamente, às condições gerais de uso (jornada padrão), remuneração (vencimentos equânimes), proteção (saúde, segurança e seguridade nas fases ativa e pós-laboral), representação (sindicalização e demais direitos consagrados pela OIT) e acesso à justiça contra arbitrariedades porventura cometidas pelo Estado-empregador.

De outro lado, há distinções claras relativamente aos empregos do setor privado, dada a natureza pública dessas ocupações que se dão a mando do Estado e a serviço da coletividade, cujo objetivo último não é a produção de lucro, mas sim a produção de cidadania e bem-estar social. O emprego público não está fundado – conceitual e juridicamente – em relações contratuais tais quais aquelas que tipificam as relações de assalariamento entre trabalhadores e empregadores no mundo privado. Ao contrário, o servidor público estatutário possui uma relação de deveres e direitos com o Estado-empregador e com a própria sociedade, ancorada desde a CF-1988 no chamado Regime Jurídico Único (RJU).

Cabe destacar, em particular, cinco fundamentos históricos do emprego público, presentes em maior ou menor medida nos Estados Nacionais contemporâneos, a saber:

Estabilidade na ocupação, idealmente conquistada por critérios meritocráticos em ambiente geral de homogeneidade econômica, republicanismo político e democracia social, visando a proteção contra arbitrariedades – inclusive político-partidárias – cometidas pelo Estado-empregador [2];

Remuneração adequada e previsível ao longo do ciclo laboral;

Qualificação elevada e capacitação permanente no âmbito das funções precípuas dos respectivos cargos e organizações; e

Cooperação – ao invés da competição – interpessoal e intra/inter organizações como critério de atuação e método primordial de trabalho no setor público.

Liberdade autonomia associativa e sindical, no que tange tanto às formas de organização e funcionamento dessas entidades, como no que se refere às formas de representação, financiamento e prestação de contas junto aos próprios servidores e à sociedade de modo geral.

Este é o escopo necessário para uma discussão qualificada acerca do ciclo laboral no setor público e suas relações com os temas e objetivos da produtividade e do desempenho institucional do Estado brasileiro no século XXI. Em outras palavras, o aumento de produtividade e a melhoria de desempenho institucional agregado do setor público será resultado de um trabalho – contínuo, coletivo e cumulativo – de profissionalização da burocracia pública ao longo do tempo, para a qual importa, sobremaneira, os atributos acima enunciados (Cardoso Jr, 2020).

Pois bem, devido ao escopo e complexidade de cada um dos temas, na sequência de artigos dessa nova série sobre a reforma administrativa, vamos dedicar atenção específica a cada um deles. Basta acompanhar! Bem-vind@s!

[1] RJU: Regime Jurídico `Único

[2] Como sabemos, o critério weberiano-meritocrático de seleção de quadros permanentes e bem capacitados (técnica, emocional e moralmente) para o Estado depende de condições objetivas ainda longe das realmente vigentes no Brasil, quais sejam: ambiente geral de homogeneidade econômica, republicanismo político e democracia social. Apenas diante de tais condições é que, idealmente, o critério meritocrático conseguiria recrutar as pessoas mais adequadas (técnica, emocional e moralmente), sem viés dominante ou decisivo de renda, da posição social e/ou da herança familiar ou influência política.

Referências Bibliográficas
CARDOSO JR. J. C. Descontrução do Estado Nacional: o fracasso do projeto liberal e alternativas progressistas para a reforma administrativa e o planejamento público. Brasília: Pílulas de Bom Senso 2 – use sem moderação! Afipea-Sindical, 2020, no prelo.

FONACATE (Fórum Nacional Permanente das Carreiras Típicas de Estado). Exame Crítico da PEC 32/2020: dever constitucional de proteção da segurança jurídica. Brasília: Cadernos da Reforma Administrativa, n. 13, 2020.

imagem: montagem ciranda.net, PT

José Celso Cardoso Jr é Doutor em Economia pelo IE-Unicamp, PHD em Governo e Políticas Públicas pelo IGOP-UAB. Desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA e desde 2019 é Presidente da Afipea-Sindical, condição na qual escreve este artigo. As opiniões, erros e omissões são responsabilidade do autor.

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